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「新·案例」成都崇州经济开发区转型规划路径借鉴
浏览: 发布日期:2019-07-10

  开发区未来的转型升级趋势是打造有规划引领、有龙头企业和主导产业、有服务体系、有环境品质及有运营体系的城市综合功能区。

  一直以来学界对开发区转型升级的研究以“做什么”“怎么做”,即有关开发区具体转型路径的研究较少。

  文章以处于特殊约束条件背景下的开发区—成都崇州经济开发区为例,对其发展历程和发展中存在的主要问题进行梳理,讨论开发区转型的“五位一体”新模式的内在关系和操作逻辑,以及在规划引领、产业转型、服务配套、环境打造和体制创新5个层面的具体转型路径,意在将“五位一体”新模式推广到更多正在面临转型升级的开发区。

  资源紧约束条件下成都市的发展方案是实施“东进、南拓、西控、北改、中优”十字方针,从城市空间优化起步,重塑城市空间结构和经济地理格局,统筹好“产、城、人”三大关系。其中,“西控”区域位于成都市西部,包括8个区(市)县,从北向南分别是:

  “西控”“控”增量,“西控”区域要持续优化生态功能空间格局,大力发展高端绿色科技产业,提升绿色发展能级,保持生态宜居的现代田园城市形态。西部是成都市的水源区,可谓是全城的生态本底,因此必须控制开发强度、产业门类及生态红线,保护西部的良田沃土,实现更高品质、更可持续的发展。越是资源紧约束,越是要保护环境,实现绿色发展。“西控”鲜明传递出成都市在新发展理念指引下,破解城市发展面临的突出矛盾的可贵探索。

  作为“西控”主体区域之一的成都崇州经济开发区,在未来发展中总体上需要做到控质效、控品质。同时,“西控”这一特殊的区域发展背景又在规划、产业和政策等多个层面对开发区提出了具体要求。

  在产业发展层面,要求开发区提高产业发展定位,大力提升绿色发展能级,贯彻“大力发展高端绿色科技产业”的要求,进一步校准产业发展目标定位,打造以电子信息为主导的现代产业体系,提升产业竞争优势。

  在环境建设层面,要求开发区坚决做实“污染减法”,不断提升工业绿色发展水平,抓实“机器换人”“电商换市”“空间换地”“腾龙换凤”“服务换活力”的“五换”行动。

  在政策引导层面,要求开发区按照“突出发展电子信息产业,培育发展大数据产业,提档升级家具产业”的思路,树立“更全面、更深入、更务实”的政策服务理念,引进更多的高科技、高起点及大投入项目。

  据忠顺社区发展协会理事长曾宁旑介绍,以前,忠顺社区的环境也存在着“脏、乱、差”的现象,道路、绿化等公共设施也不完善,而通过社区发展协会十多年的努力和广大社区居民的积极参与,现在的忠顺社区已经成为一个美丽、安居的社区,很多人被吸引到社区来定居,房价也得到不少提升。

  成都崇州经济开发区的前身是崇州市工业集中发展区,于2005年设立,2010年5月升级为省级开发区。开发区地处崇州市中心城区东部,位于成都市半小时经济圈以内,与成温邛高速公路、光华大道和规划中的第三快速通道、第二绕城高速公路、成都—温江—崇州城市轻轨和双流国际机场相连。开发区内重点发展家具制造、装修装饰材料和皮革鞋业三大产业。

  开发区现规划面积为21.09km²,已建成区面积约为18km²,现有从业人员约9万,常住人口约4万。截至2018年8月,开发区109家规模以上企业实现工业总产值176.6亿元,同比增长18.4%;完成税收10.9亿元,同比增长17.9%。

  按照最初的规划设想,成都崇州经济开发区已经历了起步发展阶段,目前正处于由快速发展阶段向更新升级阶段过渡的时期,由多元集聚向创新发展过渡,产业向外围梯度转移,以技术密集型产业、生态产业和循环经济推动开发区的转型升级。

  2017年7月,《成都市产业发展白皮书》提出:“在成都全市统筹布局建设66个主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明的产业功能区,加快建设产业活力强劲、城市品质高端、服务功能完备的现代化城市新区”。成都崇州经济开发区正是66个产业功能区中的一个,其定位是一个具有优势的、有竞争力的、协同发展的智能制造产业园区。

  经过多年发展,成都崇州经济开发区的产业结构已初步实现由家具制造、皮革鞋业等传统制造业为主导向以电子信息(大数据)等高技术和新兴产业为主导转型。2012年,开发区电子信息产业工业总产值仅为0.3亿元,在开发区工业总产值中可忽略不计,但是到2017年,开发区共引进电子信息项目56个,协议总投资107.8亿元,工业总产值达到86.2亿元,年均增长210%,占开发区总产值的比例上升到32%。未来几年,随着捷普等重大项目的逐步达产,电子信息(大数据)产业的产能将进一步释放,开发区的产业结构也将进一步优化。

  然而,家具制造、皮革鞋业等传统制造业依然是成都崇州经济开发区内规模较大的产业,虽然电子信息产业正在逐步成为开发区的主导产业,但是从横向看,其竞争优势仍不明显。同时,家具制造、皮革鞋业和包装印务等传统制造业的比较优势逐渐减弱。

  从用地拓展历程看,成都崇州经济开发区的工业用地沿道路快速拓展,建成率达到84.35%,体现出明显的“基础设施先行,配套服务后发”的开发区初期建设特征。

  各类项目相继建成投产,土地开发利用已较为充分。截至2017年底,已建成投产项目用地面积为18km²,减去在建项目、签约未动项目及配套设施用地面积,剩余可用土地面积仅有1.53km²,这其中还有0.27km²为非建设用地面积,空间规模限制、用地调整难度等问题都影响了开发区的转型升级。

  从现状用地结构看,成都崇州经济开发区用地以工业用地为主,占到80%以上;有少量的公共服务设施用地,占比不到5%;没有居住用地,只有少量的农村居民点。从工业企业用地布局看,现状用地规模大的产业为家具制造、建材产业、电子科技和皮革鞋业,其次为包装印务、电池节能、设备制造和食品产业等,整体呈现大集中、小分散的产业布局特征。

  随着经济的进一步发展,开发区内的就业人数还将大量增加,对公共服务设施的需求量也会增加。但由于配套服务设施面积较小且布局不合理,部分企业在业务量增加时难以吸引与留住就业人员,从而影响企业的正常发展。因此,开发区可借鉴邻里中心理念,将所有社区服务设施(农贸市场、邮政所、银行、阅览室、卫生服务站和理发室等)进行集中建设,组合发展。

  位于“西控”腹地的崇州市,自然本底优势明显,地貌类型多样,自然资源丰富。成都崇州经济开发区处于四川盆地,属平原地貌类型,用地平坦,自然地形坡度为1‰~3‰,地势北高南低,地质状况良好,未曾有不良地质现象发生。开发区的水系丰富,黑石河从其东侧蜿蜒而过,白马河由北至南穿越开发区规划范围,2条河流水质良好,岸线条农业灌溉渠(二、三、四、五斗渠)由西北向东南平行穿越开发区,开发区西南端紧靠西江河。

  自开发区开发建设以来,其生态环境一直未得到合理开发利用,甚至是作为主要规划景观廊道的白马河,目前仍处在未利用状态。因此,需要有效保护、合理利用生态环境,提升开发区的整体环境品质。

  为适应成都崇州经济开发区的发展要求,促进崇州市产业升级与转型及“产城融合”,成都市在第十三次党代会上指出“产业园区就是城市新区”,所有产业园区要推行园区总体规划、产业招商指导目录、公共服务设施建设规划、园区设计规划导则和产业引导激励政策的“五位一体”建设管理模式。

  “五位一体”建设管理模式实质上包含了规划、产业、设施、环境和政策5个要素或5个层面,以产业的整合和升级为重点,结合科学有效的规划设计,将产业园区的产业发展和空间结构进行有机结合,并通过强化制度的建设和政策的引导来保障产业园区持续、快速发展。

  在当前产业转型升级的宏观背景下,成都市传统产业园区的发展面临着一系列发展思路的调整。“五位一体”建设管理模式要求准确把握“西控”定位,在加强政府统筹和指导上下功夫,对产业园区的土地、产业、文化、教育、卫生、绿化、水域、路网和电网等空间布局进行统一梳理,进一步对园区总体规划、土地利用规划、产业发展规划和公共服务规划等专项规划进行衔接与统筹,真正做到“多规合一”,避免重复建设、资源分割,坚持“一张蓝图绘到底”,保持“五位一体”建设管理模式的刚性执行、严格管控。

  根据上述要求,近几年成都崇州经济开发区基于规划、产业、设施、环境和政策5个层面的一体化考虑,探索出推动其转型的“五位一体”新模式,从规划引领、产业转型、服务配套、环境打造及体制创新5个层面协同推进。

  “五位一体”新模式的内在关系是:确定开发区的功能布局、发展方向,把握其在地区和城市经济舞台上所扮演的角色;处理好开发区与城市之间的关系;在资源有限的条件下建立严格的产业准入制度,合理利用存量土地,有序开发增量土地;为投资者提供优越的营商环境和工作、生活环境,将开发区建设成为一个现代化、高品质、生态化的城市综合功能区(图1)。

  在成都崇州经济开发区转型升级中,通过规划引领与产业转型的相互协调,对规划体系和产业发展做出相应调整,并以规划引领和产业转型为依据进行开发区的服务配套和环境打造,同时通过体制创新有效打破各部门、各环节长期“各自为政”的壁垒,以完整的技术体系推动开发区的转型升级(图2)。

  通过“五位一体”新模式的实施和操作,成都崇州经济开发区将从传统单一的工业集中发展区逐渐转变为一个集智慧生产、研发孵化、产业配套、人才服务和文化休闲五大功能于一体,“产、城、人、文”深度融合的智能制造产业园区,最终成为一个功能复合、蓝绿相融的城市综合功能区。

  目前,成都崇州经济开发区的转型升级工作正在顺利推进,并且已经进入项目实施落地阶段。2018年1月1日,成都崇州经济开发区获批“国家新型工业化产业示范基地”,是全国以大数据特色亮点入围的 4 家产业基地之一。

  利用崇州市位于郫县、温江等大学城半小时交通圈的优势,结合成都市的教育科研等公共服务功能布局和产业空间布局,成都崇州经济开发区的规划空间结构对接了周边城市功能发展轴线,目的是要打造城镇发展走廊上具有北部科创功能、中部城市服务功能及南部产业发展功能的城市综合功能区。

  规划突出成都崇州经济开发区的产业特色和集聚发展,将原面积为18.3km²的工业集中发展区拓展到21.09km²,通过转型发展和空间拓展,逐步打造电子信息、智能家居、智能装备和智慧物流四大产业功能区,以及创新创业服务配套功能区。

  规划强调结构性调整与系统性调整相结合,形成“一核、两轴、四组团”的空间结构(图3):

  ②“两轴”是指发展产业及其配套功能的产业发展轴,以及发展城市服务功能的城市公共服务轴;

  规划调整成都崇州经济开发区的产业结构,大力发展绿色循环经济。首先,分阶段推进开发区“腾龙换凤”,不断提高地均产出,引入并培育技术密集型、创新型新兴产业。其次,合理确定产业准入条件,推动产业发展和生态环境协调发展。

  在投资强度上,电子信息、智能家居产业规模≥350万元/亩,传感控制产业规模≥540万元/亩,对新进产业设置环境准入门槛,以实现生态型园区的发展目标。

  最后,确定产业发展重点是建设以电子信息为主导的智能制造基地;与大数据产业结合,发展传感器制造产业,向产业链共性上游环节集中;在智能家居方面,根据生产变革、服务变革及产品变革 3 个阶段推动企业转型。

  规划围绕电子信息产业的重大技术突破和发展需求,充分发挥捷普等龙头企业、大数据产业园一期等的比较优势,重点聚焦消费电子、光电显示、大数据和信息安全等领域,打造国内电子信息产业的新兴增长极;依托崇州大数据产业园,着力推动大数据等新兴产业,促进成都市电子信息产业发展的国际化对接、高端化运行,构建智慧城市建设产业支撑体系(图4)。

  在行政办公方面,将工商、税务、建设和规划等程序集为一体,以方便企业办理,同时也为企业提供咨询服务;

  在办公研发方面,通过整合开发区主要的道路景观,营造面向中小企业的总部园、面向文化传媒的创意园及面向地方性企业的写字楼等特色办公环境,构建创新氛围浓厚的研发社区,弥补开发区目前缺乏商务办公集聚区的缺口;

  ①打造公共服务轴线,将商业商务设施建设和便民型公共服务设施建设相结合,大力发展生活性和生产性服务业,提高文教体卫的配套标准,鼓励功能复合与土地混合使用,提高土地利用效率,增强生活氛围,并与公共交通枢纽结合,方便居民生活;

  ③构建设施完善、保障齐全的城市与社区服务体系,构建步行15分钟公共服务圈,形成交通引导、特色彰显的公共服务设施体系(图5)。

  规划加强白马河、黑石河等水系的利用,整合自然生态资源,组织并构建多样的蓝绿生态网络。首先,依托白马河形成主要生态廊道,布局生活、服务功能,增强水系的生态服务能力。其次,进一步梳理蓝绿网络,形成“多廊、多园”的结构:

  ①“多廊”,依托白马河水面宽阔、岸线形态相对蜿蜒多变的优势,结合两侧滨河绿带形成主要生态廊道,并在该类廊道内根据水系特点将局部水面拓展成湖,水系沿线形成收放有序的开敞空间序列,以此承载各类生活功能;将其余次级河流滨河绿带打造成次要生态廊道,该类型廊道起到串接居住组团和产业组团的作用;同时,结合道路的防护绿地,形成若干展示开发区形象的景观生态廊道。

  规划统筹协调生产、生活及生态的关系,打造既能满足产业发展需求,又能提供舒适宜人生活环境的高品质开发区;采用有机聚合的方式,加强自然景观与城市景观的协调,形成“绿网交织、蓝绿交融”的空间景观特征,营造多元、文化、活力、生态的城市开敞空间,展现智能制造产业园的风采,将开发区塑造成融产业与科技、城市与生态、生活与休闲为一体的宜居、宜业、宜游的产业新城(图6)。

  通过规划部门与相关部门协作,共同编制和完善开发区规划,建立科学合理的规划编制体系。规划编制体系内容不再以工业用地为主,而是充分考虑城市服务配套的需要,增加商业设施用地、居住用地的配比。

  规划指标对于符合开发区产业转型升级方向的企业、公共服务设施和环境品质提升项目等也都有所倾斜。

  规划从鼓励成都崇州经济开发区转型升级的角度出发,增加对新型城市建设、城市服务能力和知识型社会发展等方面的综合考评;运用财政税收,对入驻开发区且符合产业发展方向的企业、大项目和总部经济,视情况给予财税激励,通过财税政策和环境政策形成产业退出迁移机制,促进开发区产业结构优化升级;实施“人才集聚”工程,有针对性地培育及引进国内外技术领军人才和高技能人才,为高新技术产业和新兴产业提供有力支持,形成促进产业发展的科技政策。

  成都崇州经济开发区在转型升级过程中,进一步确立了政府的主体地位,改革创新行政管理体系,强化了政府的统筹指导职能,提高了政府的服务效能,在重大项目引进落地、公共服务设施建设和整体环境品质提升等方面形成了共建共享、多元平衡的良性互动机制;同时,通过充分调动政府、企业和社会等多方面力量,激发市场主体活力和挖掘发展潜力,形成了投资主体多元化的投融资体制新格局。

  在“西控”的特殊发展背景下,成都崇州经济开发区通过体制创新和机制创新,探索出了“五位一体”的转型新模式。“五位一体”新模式可以加强规划引导与产业转型相互协调,并与服务配套、环境打造等方面进行统筹联动,同步推动开发区的转型升级。这样可以带动部门协同和审批联动,在节省时间和沟通成本的同时,实现精准对接,让浮在面上的产业规划和急需建设的服务设施能够尽快落地。